關于《廣東省食品藥品監督管理局關于食品經營許可的實施細則（試行）》有關內容的說明

發表時間： 2016-08-30 08:00 來源：平臺管理 　　

2016年初，《廣東省食品藥品監督管理局關于食品經營許可的實施細則（試行）》（以下簡稱《實施細則》）經由廣東省食品藥品監督管理局（以下簡稱省局）局務會審議通過和省政府法制辦備案審查后，于2016年2月20日起正式實施，我省食品經營許可工作全面啟動，這是我省貫徹落實新《食品安全法》，推進全省食品藥品監管體制改革的一項重要舉措。它與國家的法律法規相互呼應，充分表明了我們食品藥品監管部門以“四個最嚴”的標準，抓好食品安全的態度與決心。

一、制定的背景

2015年4月24日，全國人大常委會審議通過了新修訂的《食品安全法》。根據新《食品安全法》的立法精神，為減少監管盲點和交叉，國家食品藥品監督管理總局（以下簡稱總局）明確將原食品流通許可和餐飲服務許可統一整合為食品經營許可，并相應啟動了有關許可制度的制定工作。2015年8月31日，總局以第17號令頒布了《食品經營許可管理辦法》；9月30日，印發了《食品經營許可審查通則（試行）》，均規定自2015年10月1日起施行。根據總局的工作部署，為統一和規范全省食品經營許可審批工作，省局在深入調研和廣泛征求意見的基礎上，起草了《實施細則》，擬以規范性文件形式印發，計劃于2016年1月1日實施。

二、制定的過程

2015年2月份開始，按照總局有關食品經營許可整合工作的部署和省局的工作分工，省局開始了《實施細則》的起草工作。在起草過程中，起草小組工作人員根據總局有關食品經營許可整合工作思路和工作要求，在認真總結我省以往食品流通許可、餐飲服務許可準入工作經驗的基礎上，起草了《實施細則》初稿，并在2015年全省餐飲監管工作會議上征求了參會代表包括有關行業協會的意見。隨后，通過開展實地調研和多次召開小型座談會的方式，在充分聽取基層監管同志意見的基礎上，形成了《實施細則》征求意見稿的初步文稿。總局《食品經營許可管理辦法》和《食品經營許可審查通則（試行）》正式發布后，又對《實施細則》文稿進行了相應的修改完善形成了正式的征求意見稿。

10月26日，《實施細則》正式書面向全省各級食品藥品監管部門統和省局機關各處室征求意見。截止到11月6日，總共收到各有關單位的修改意見140余條，包括廣州、深圳、佛山、中山等15個地市和省局各處室均提出了修改意見，惠州、河源、汕尾、陽江、揭陽、清遠、湛江7個地市沒有提出修改意見。期間，又會同省局法規處和省政府法制辦相關處室的負責同志實地調研并召開研討會，對文稿有關內容進行討論完善。11月16日，進一步修改完善后的《廣東省食品經營許可審查通則實施細則（試行）》在省局公眾網公布，向社會公眾征求意見。同時，根據省法制辦的建議，發函向省編辦征求意見。截止到11月30日，共收到8個單位和個人反饋的修改意見40條。

綜合分析各單位以及個人所反饋的修改意見，主要集中在以下幾個方面：一是許可事權劃分；二是食品經營連鎖企業總部、餐飲管理公司是否納入許可及許可條件；三是食品安全管理員的設置、考核和培訓如何實施；四是明廚亮灶是否作為一個強制的許可條件；五是中央廚房配送品種和范圍如何界定等。

在修訂的過程中，我們在主體業態細分和許可核查標準等方面，也借鑒了北京等地制定實施細則中的一些好的做法。當時，全國約有11個省將其《食品經營許可實施細則》向社會征求意見，北京、廣西等已正式發布實施。各地在如主體業態細分、經營項目設置、現場審查標準等方面的內容大體一致，只是個別業態和要求方面結合本地特色進行了適當調整，并與原有的食品流通許可、餐飲服務許可準入類別劃分和準入要求保持了較大的延續性。

三、主要法律依據

(一)《行政許可法》

第十六條 行政法規可以在法律設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定。

地方性法規可以在法律、行政法規設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定。

規章可以在上位法設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定。

法規、規章對實施上位法設定的行政許可作出的具體規定，不得增設行政許可；對行政許可條件作出的具體規定，不得增設違反上位法的其他條件。

第三十四條 行政機關應當對申請人提交的申請材料進行審查。

申請人提交的申請材料齊全、符合法定形式，行政機關能夠當場作出決定的，應當當場作出書面的行政許可決定。

根據法定條件和程序，需要對申請材料的實質內容進行核實的，行政機關應當指派兩名以上工作人員進行核查。

（二）《食品安全法》

第三十五條 國家對食品生產經營實行許可制度。從事食品生產、食品銷售、餐飲服務，應當依法取得許可。但是，銷售食用農產品，不需要取得許可。

縣級以上地方人民政府食品藥品監督管理部門應當依照《中華人民共和國行政許可法》的規定，審核申請人提交的本法第三十三條第一款第一項至第四項規定要求的相關資料，必要時對申請人的生產經營場所進行現場核查；對符合規定條件的，準予許可；對不符合規定條件的，不予許可并書面說明理由。

（三）《食品經營許可管理辦法》　

第五十五條 各省、自治區、直轄市食品藥品監督管理部門可以根據本行政區域實際情況，制定有關食品經營許可管理的具體實施辦法。

（四）《食品經營許可審查通則（試行）》

第五十三條 各省、自治區、直轄市食品藥品監督管理部門應當根據本通則制定具體的實施細則。鼓勵有條件的省、自治區、直轄市制定嚴于本通則的實施細則。

第五十六條 各省、自治區、直轄市食品藥品監督管理部門可以對本地區的區域性銷售食品、民族特色食品、地方特色食品等自行制定許可審查條件。

四、《實施細則》的主要內容

《實施細則》共七章46條，并附有五類食品經營許可現場核查表。第一章總則部分是對許可的事權劃分、主體業態、經營項目、材料提交規范和分類審查原則及許可流程的說明。其中第一章第十三條提出了“申請人承諾制”制度，旨在通過優化許可審批流程，解決我省小微食品經營單位在許可和監管方面長期存在困難和問題。第十四條提出了鼓勵建設“明廚亮灶”，通過鼓勵食品經營者通過安裝視頻監控、建設透明或開放式廚房等形式，暢通消費者行使知情權和監督權的渠道，是我省餐飲服務食品安全監管一項行之有效的寶貴經驗。第二章至第六章是對五類食品經營許可的審查要求，具體對應五類現場核查表。第七章附則是對《實施細則》中的一些名詞的解釋。

五、有關內容的說明

（一）明確事權劃分

總局《食品經營許可管理辦法》第六條第三款規定：省、自治區、直轄市食品藥品監督管理部門可以根據食品類別和食品安全風險狀況，確定市、縣級食品藥品監督管理部門的食品經營許可管理權限。據此，同時考慮我省目前實施的餐飲服務許可、食品流通許可制度的延續性，《實施細則》第四條規定：

省食品藥品監督管理局負責監督指導全省食品經營許可工作。

縣級以上地方食品藥品監督管理部門負責本轄區內食品經營許可審查工作。

設區的市食品藥品監督管理部門可以結合實際制定本市區食品經營許可工作實施方案，并負責對風險較高的集體用餐配送單位、中央廚房以及食品經營連鎖企業總部等食品經營單位實施許可審查。

（二）細分主體業態

《實施細則》在國家總局規定的食品銷售經營者、餐飲服務經營者、單位食堂三大主體經營業態的基礎上，將食品銷售經營者細分為銷售食品的商場超市、便利店、食雜店、食品貿易商、通過自動售貨設備銷售食品的經營者、網絡食品經營者、食品銷售連鎖企業總部等七種具體業態；將餐飲服務經營者細分為大型餐館、中型餐館、小型餐館、中央廚房、集體用餐配送單位、小吃店、飲品店、糕點店、餐飲服務連鎖企業總部、餐飲管理企業等十種具體業態。這是在國家食品藥品監督管理總局有關食品經營許可原則性的規定下，對食品經營許可的主體業態進行了靈活細分，與原有的食品銷售和餐飲許可成熟的分類標準相結合，實現了監管的延續性，并利于按照現有經濟統計標準進行統計，能夠有效協助開展我省食品行業經營狀況、發展水平的統計評估，同時在許可證上標注具體業態有利于消費者參與社會監督，推動社會共治。

（三）合理設置食品經營項目

為加強對食品經營連鎖企業總部、餐飲管理企業食品采購和配送行為的監管，并確保其具有相應的食品安全管理能力，防范行業性、系統性風險，《實施細則》根據監管實際，在總局設置的11個食品經營項目的基礎上，明確將“食品經營管理”作為一個食品經營項目，把食品經營連鎖企業總部、餐飲管理企業納入許可監管。長期以來，負責為下屬眾多門店集中采購和配送食品并參與其食品經營管理的食品銷售連鎖企業總部、食品餐飲連鎖企業總部以及承包經營大量學校、工礦等集體食堂的餐飲管理未納入食品許可范圍，游離在監管部門的監管之外，其影響面廣，風險集中，是我省食品安全監管的一大難點。新修訂的《食品安全法》第五十三條第三款規定：實行統一配送經營方式的食品經營企業，可以由企業總部統一查驗供貨者的許可證和食品合格證明文件，進行食品進貨查驗記錄。為對這一類食品經營單位的食品經營行為進行有效的監管，我們將其納入許可范圍，掌握其底數和經營狀況，提高監管效能，有效防范食品安全風險。

同時，為了切實加強對集體食堂承包經營行為的監管，提高集體食堂食品安全保障能力，防范集體性食品安全事故發生，《實施細則》中提出必須獲得食品經營許可證等資質的食品經營單位，才能開展集體食堂的承包經營活動。

（四）提出“申請人承諾制”審批模式

目前，我省流通環節的食品經營主體約為63萬，餐飲環節的食品經營主體約為28.4萬，占全國食品經營單位總量的比例超過10%。根據中央關于行政審批改革的相關精神，為改變傳統行政部門“重許可，輕監管”的模式，解決監管力量嚴重不足的現狀，強化“事中事后”監管的力度，我們借鑒海南省的“法人承諾制”審批模式，在《實施細則》中提出了“申請人承諾制”許可審批模式，對許可審批流程進行再造。即對食品經營主體中風險較低的食品銷售者、飲品店等食品經營單位實行書面承諾符合許可條件并依法承擔相應法律責任的，可以當場或者當天發放許可證。需要現場核查類事項，由后續監管部門在規定的時限內完成監督檢查工作。對于現場核查不達標的業戶，采取撤銷行政許可等懲罰方式。這種模式簡化了現行的許可流程，一方面可以將有限的監管力量更多的投入日常監管中，另一方面，也可以通過承諾的方式，進一步明確食品安全主體責任，強化主體責任的落實。

 

廣東食品藥品監督管理局  

2016年8月22日

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